POLÍTICA DE TIERRAS
PUBLICAS
Por García Vizcaíno
Para
vencer a ese enemigo implacable la naturaleza le ofrece al hombre la tierra, para
que obtenga su sustento y todo cuanto necesita para su tránsito por la vida.
La superioridad del valor
económico de la tierra frente a otras actividades como el comercio, la industria,
los transportes, las finanzas, queda acreditada con la experiencia que
arroja la guerra. Al término de cada contienda quedan los beligerantes en
situación calamitosa. Ninguna casa habitable, hoyos y
hondonadas impresionantes, charcas de sangre y sangre seca esparcida
con restos humanos, el sistema de transportes: estaciones, vías, material
rodante, guías, señales, postes, columnas, sistemas de transmisión, totalmente rotos; buques hundidos o semihundidos o de
imposible reparación; instalaciones portuarias (muelles, escolleras, malecones, faros, boyas, tracción portuaria)
destruidas; las ciudades -edificios,
comercios, industrias, bancos, etc.-reducidas a
escombros; el sentimiento de horror aprisionando el alma humana y los sobrevivientes
poseídos del sagrado deber de ahorrar Pero a pesar de todo ello, ya para la
próxima cosecha la tierra rinde sus esperados frutos de alimentación. Ejemplos
son los países europeos exhibiendo elocuentemente el poder
de la tierra, de su fuerza regeneradora y de su capacidad
para la reconstrucción. La prosperidad de una nación y la
felicidad de sus habitantes se funda en la tierra y en sus cultivos. La tierra
tiene una fuerza ciclópea para la reconstrucción económica.
Los cultivadores de la tierra son también los guardianes de la independencia
del país. El planeta Tierra se integra por tierra y
agua; la tierra firme -los continentes, las islas, los polos- la aprovecha el
hombre;
1) Como sitio de estar, como lugar en el que se mueve, construye su
habitación, sus fábricas, sus pueblos, sus ciudades y sus carreteras.
2)
Como hábitat de la fauna y la
flora.
3)
Como fuente de productos
agrícolas (incluyendo pastos y
bosques), como
suelo, primer agente de la transformación- como receptor de la luz del Sol,
de las lluvias y de otros elementos climatológicos, como laboratorio de la
fotosíntesis.
suelo, primer agente de la transformación- como receptor de la luz del Sol,
de las lluvias y de otros elementos climatológicos, como laboratorio de la
fotosíntesis.
4)
Como fuente de minerales, de la
superficie y del subsuelo, empleados de
diversas maneras.
diversas maneras.
5)
El espacio acuático lo utiliza
como fuente de pesquerías, medio para el
desplazamiento y transporte.
desplazamiento y transporte.
La tierra es el soporte de la vida humana. Si se piensa el área total de la tierra de nuestro planeta de
Y
si el pensamiento se extiende a los caracteres de nuestros territorios: tierras
de fertilidad superior; cursos y vertientes de agua
cristalinas, límpidas y mineralizadas naturalmente, permanentes, distribuidas
simétricamente; con una superficie terrestre alfombrada por una variedad de
pasturas altas, nutritivas, perennes, de excelentes
jugos; con clima templado y con lluvias, humedad, visibilidad, presión atmosférica
y variaciones termométricas normales; con una planicie suavemente ondulada -la
pampa húmeda-, con bosques estratégicamente emplazados y con un sistema orográfico
apropiado, deberá reconocerse que todos los instantes de nuestra vida son
escasos para retribuir con bendiciones a la Patria y exteriorizar nuestra gratitud eterna, pues,
como dice el doctor Eleodoro Lobos: "La
naturaleza y la historia nos han adjudicado una vasta y hermosa extensión territorial".
Son oportunas las palabras fisiocráticas: "Que ni el soberano (la autoridad) ni
la nación
pierdan de vista en ningún momento que la tierra es la única fuente de
riquezas"
CONCEPTO
DE TIERRA PÚBLICA
Los
descubrimientos constituyeron el título original a las tierras en el continente
americano, al igual que en distintas naciones. El título derivado así
era el derecho exclusivo de adquisición de las tierras y establecer
poblaciones. Este título debía completarse con la posesión.
España hizo el descubrimiento del continente americano con el
hombre más famoso y conocido del mundo: Cristóbal Colón. Y para estas
comarcas del Río de la Plata
tuvo su descubrimiento un especial interés para su poblamiento. De allí derivan
las estipulaciones contenidas en cartas, adelantamientos, pactos, etcétera, celebrados
con don Pedro de Mendoza, Solís, Caray, Magallanes,
Diego
de Mendoza, Rifos,
Medrano,
Guzmán,
Gaboto, Ayolas, Afán de Ribera, Pedro de Lujan, Luis Benavídez.
España
implantó en estas comarcas todos los elementos jurídicos internacionales exigidos
por la legitimidad de su título: descubrimiento, posesión material, población, administración
estatal, difusión de la Cruz
y el libro. Todas las comarcas sudamericanas -para ceñir el tema- pertenecieron a la
corona española, con la exclusión de las tierras dispuestas
por el arbitraje del papa Alejandro VI. El
Virreinato del Río de la Plata
comprendía las provincias de Buenos
Aires, Paraguay, Tucumán, Potosí, Santa Cruz de la
Sierra , Charcas Mendoza y San Juan,
o sea toda la vasta zona que quedaba al este de los Andes
desde el Lago Titicaca hasta el cabo de Hornos y todas las tierras que daban al
océano Atlántico.
Investigaciones efectuadas no
han permitido localizar una especificación de los poderes de
los virreyes españoles, ni tampoco detalle auténtico de sus autoridades subalternas,
ni código de leyes o sistemas de ordenanzas relativas a las concesiones de tierras
de propiedad real. No se ha encontrado una sola venta de tierras públicas; los estados
y cuentas de tesorería no han registrado ninguna enajenación de tierras reales.
Las tierras se donaban en retribución de servicios prestados o por
cualquiera otra circunstancia. Las salidas de tierras del
acervo territorial oficial eran voluntarias expropiaciones
-exclusión de lo propio- en dimensiones siempre extensas. La disposición de
las tierras por expropiación estaba a cargo de las autoridades jurisdiccionales:
virreyes, capitanes generales, intendentes, superintendentes,
gobernadores y comandantes de la realeza española.
Las expropiaciones pasivas de
tierras públicas no alteraron el principio de no realizar
una venta fundaría, sino que eran simples donaciones.
El doctor Cárcano en su erudito
estudio describe, con colorido, la situación:
“al pueblo más intransigente y guerrero se lo obliga a conquistar
medio continente son paz y caridad". No podían guerrear con los naturales, ni tomarles sus bienes, ni
retener sus personas. "Pacificación y población" era el concepto dominante. Las
capitulaciones marcaban en cada caso las franquicias y privilegios. Fundada la ciudad y nombradas las
autoridades, se abrían los asientos y comenzaba la entrega del suelo, en presencia del procurador y con parecer del cabildo o simplemente del dueño de la capitulación. Encabezaba la lista el poblador principal, que siendo capitulante recibía una tercera parte del total de la tierra fuera de "pueblos y ejidos". Se distribuían los solares, peonías y caballerías, teniendo en cuenta los
méritos y calidades
de cada persona. Las dehesas, los
propios, las tierras de labor y los campos para ganados, quedaban retirados para evitar perjuicios en los cultivos. Todo se dividía y se amojonaba con minucioso cuidado."
Estos
repartimientos no significaban delinear los límites de las provincias o estados
que Jamás existieron entonces, conforme la estructura, límites, jurisdicción y
competencia que a partir de 1.853
se les considera en Argentina. El
poder político de la autoridad central -el rey- era supremo,
uniforme, común; comprendía a todo: sus dominios en forma pareja,
sin deslindes interiores, ni demarcaciones subalternas.
Desde
1.810 hasta 1.853 caudillos y gobiernos provinciales se arrogaron el derecho de
disposición de las tierras, lo cual viene a ratificar el dominio provincial.
En
la determinación precisa del concepto de tierras públicas deberá respetarse
esas cuatro situaciones:
1) Los
títulos entregados por las autoridades españolas en carácter de dominio;
2)
Las
enajenaciones cualquiera hubiera sido su forma -donación, venta, pago
de servicios, usurpación, prescripción-, efectuada por cualquiera autoridad
provincial; pues debe tenerse en cuenta la existencia de los caudillos y
gobernantes que se autoconsideraban habilitados para disponer de la tierra
ex española. Esos mismos caudillos concedían grados militares, contrajeron
deudas públicas, expropiaciones y confiscaciones de ganados, alimentos,
ropas, aperos, etcétera, que fueron actos debidamente reconocidos. En ese
orden de caudillos y gobernantes la enumeración no queda agotada con
Quemes, Quiroga, Bustos, Taboada, Echagüe, Rosas Artigas, López. Se
aceptan 108 actos políticos de esos gobernantes hasta la sanción dela
Constitución Nacional y su
puesta en vigencia el 1° de mayo de 1853;
y la
aceptación de esos actos de enajenación (donaciones, premios, ventas,
adjudicaciones, daciones en pago, cesiones) obedecen al solo propósito de
sanear esos títulos eliminando controversias judiciales que sólo atizarán
pasiones, crearán antagonismos y no fructificarán en beneficios generales;
de servicios, usurpación, prescripción-, efectuada por cualquiera autoridad
provincial; pues debe tenerse en cuenta la existencia de los caudillos y
gobernantes que se autoconsideraban habilitados para disponer de la tierra
ex española. Esos mismos caudillos concedían grados militares, contrajeron
deudas públicas, expropiaciones y confiscaciones de ganados, alimentos,
ropas, aperos, etcétera, que fueron actos debidamente reconocidos. En ese
orden de caudillos y gobernantes la enumeración no queda agotada con
Quemes, Quiroga, Bustos, Taboada, Echagüe, Rosas Artigas, López. Se
aceptan 108 actos políticos de esos gobernantes hasta la sanción de
Constitución Nacional
aceptación de esos actos de enajenación (donaciones, premios, ventas,
adjudicaciones, daciones en pago, cesiones) obedecen al solo propósito de
sanear esos títulos eliminando controversias judiciales que sólo atizarán
pasiones, crearán antagonismos y no fructificarán en beneficios generales;
3)
La
titularidad de dominio invocada por las provincias respecto de las tierras
ubicadas en sus respectivas jurisdicciones
ubicadas en sus respectivas jurisdicciones
4)
La
titularidad de dominio del Estado nacional respecto de sus tierras.
* El
Gobierno Federal provee a los gastos de la nación con los fondos del
tesoro
nacional, formado del producto, de la venta o locación de tierras de propiedad
nacional (art. 4).
nacional, formado del producto, de la venta o locación de tierras de propiedad
nacional (art. 4).
* Corresponde
al Congreso disponer del uso y de la enajenación de las tierras de
propiedad nacional (art. 67, 4).
propiedad nacional (art. 67, 4).
* Corresponde
al Congreso la colonización de tierras de propiedad nacional (art.
67,16).
67,16).
* Gobiernos
de provincia: Las provincias pueden promover la colonización de
tierras de provincial (art. 107).
tierras de provincial (art. 107).
EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN DE LA TIERRA PÚBLICA
El territorio argentino corresponde al antiguo
Virreinato del Río de la
Plata. Las desmembraciones
sufridas fueron hechos censurables. Los presuntos arbitrajes, las cuestiones fronterizas, las Islas Malvinas, el Estrecho de Magallanes
y las islas adyacentes, el Uruguay, Río Grande, el Río de la Plata ,
el Altiplano importaron cercenamientos
para el oprobio nacional.
Desde el nacimiento de la vida
independiente, las tierras públicas, luego pertenecientes al Estado nacional -y en cuanto la
provincia de Buenos Aires ejerciera esas
funciones-, atrajeron el interés de gobernantes y gobernados. En reseña, las principales disposiciones dictadas fueron
integrantes de una interesante evolución.
a) Carácter argentino de las tierras
Como se ha significado precedentemente todas las
tierras que pertenecían a la corona pasaron
al dominio de las Provincias Unidas del
Río de la Plata
de titulares: Junta de
Mayo (luego Estado Nacional) y las provincias.
b) Inspección sobre la legitimidad de ocupación
Uno primeros actos de la Junta de Mayo
fue disponer la averiguación del estado de "frontera" por la necesidad de
arreglar las fortificaciones, visitar los fuertes, pulsar las reformas
que debían adoptarse, determinar la situación de las poblaciones y de los ganados
para reunirlos en pueblos, establecer la legitimidad de ocupación de los
terrenos realengos. La disposición suscripta por el
comandante de armas Cornelio Saavedra y el doctor Mariano Moreno (15/6/1810) encomendó al coronel Pedro Andrés García tan importante
misión. La denominación de "frontera"
no equivale al significado político actual como si
fuera la delimitación jurisdiccional de los Estados Y la prueba ostensible es
que perteneciendo América
del Sur -con excepción de la parte
portuguesa- a la corona española, no podía referirse a
fronteras políticas, sino a las simples demarcaciones que se
extendían con los territorios presumiblemente ocupados por los nativos
indígenas.
c) Enajenación de tierras
Desde la instalación de la Junta de Mayo
advirtióse la necesidad de contar con puertos de
ultramar aptos para el comercio exterior y la prosperidad de la zona circundante.
Su política de fomento de pueblos la inició la Junta con la habilitación del puerto
de Maldonado en carácter de puerto mayor (comunicación del 2/7/1810,
suscrita por el doctor
Mariano
Moreno) y a éste le siguió el pueblo de la Ensenada para evitar la codicia
de personas conocedoras de los propósitos de la Junta que adquirían grandes extensiones
de tierras, para especular con su reventa, una disposición limitó la enajenación
a una cuadra cuadrada, obligando a todo propietario de mayor extensión a revenderla
al que se lo solicitare (24/10/1810).
La primera enajenación de
tierras públicas fue con motivo de la fundación del pueblo de Curuzú-Cuatiá (16/11/1810), cuando el entonces coronel Manuel Belgrano:
"Atendiendo los muy distinguidos méritos y servicios
que han contraído los vecinos de esta jurisdicción en las varías ocasiones que han sido ocupados a beneficio
de la causa pública y el Estado,
acreditando su valor y patriotismo en todas las acciones de guerra que contra la Patria han promovido los enemigos, así ingleses, como
extranjeros".
Para propender a la formación, adelantamiento
v Progreso del pueblo Nuestra Señora del
Pilar de
Curuzú Cuatiá dispuso su fundador que:
Los solares se
han de dar en propiedad a los que viniesen a ocuparlos, por sólo el valor de cuatro pesos, sin más derecho ni pensión alguna y de
éstos se ha de hacer un fondo para sostener una escuela y sostenerla con sus réditos.
Que los solares se han de ir adjudicando por la
predicha cuota de cuatro pesos conforme fueran viniendo a poblarse, sea indio o español
Que se ha de obligar a los estancieros de la jurisdicción a que tengan su casa
en el pueblo, indispensablemente,
a los que no tienen una ocupación fija y están con sus ranchos dispersos en la misma, sin sociedad, ni poder oírla palabra
divina, se les ha de obligar a que trasladen sus casas al pueblo dándoles además fuera del ejido, media
legua cuadrada para que puedan cultivarla, sin precisarles a que entreguen los cuatro pesos del
solar que se le señala en el pueblo, hasta que no se hallen en estado de sufragarlos."
La disposición transcripta
ofrece caracteres con relieve altamente destacable:
1) el
carácter público nacional de las tierras adjudicadas no obstante hallarse en la
provincia de Corrientes, lo cual acredita la preexistencia del
Estado nacional o un dominio eminente del mismo sobre la jurisdicción
provincial;
2) enajenación—expropiación
pasiva, salida del territorio del acervo público-de tierras en
forma onerosa;
3) aplicación
específica de ese recurso territorial a la formación de un fondo destinado a la
enseñanza;
4)
obligación de poblamiento;
5) enajenación
general sin discriminación entre nativos (criollos e indios) y españoles;
6) entrega
de tierras a las personas carentes de recursos pero con obligación de
pago cuando mejorasen de fortuna, o sea, reserva de pago supeditado al honor
del adjudicatario.
El genio de mayo vuelve a resplandecer ante
el mundo con el decreto sobre inmigración dictado el 4 de setiembre de 1812 proclamando:
"que
siendo la población el principio
de la industria y el fundamento de la felicidad de los Estados y conviniendo promoverla en estos países por
todos los medios posibles, el gobierno ofrece su inmediata protección a los
individuos de todas las naciones, y a sus familias, que quieran fijar su domicilio en el
territorio del Estado, asegurándoles el pleno goce de los derechos del hombre en sociedad con tal
que no perturben la tranquilidad pública, y respeten las leyes del país”
en
cumplimiento de esas altas finalidades se obligó al gobierno ante los
extranjeros que se dedicaran a la cultura de los campos, a darle terreno
suficiente, auxiliándolos en sus primeros establecimientos rurales y en el
comercio de sus, producciones, en los que gozarían los mismos
privilegios que los naturales de su país; también se
le otorgaba suertes baldías para las explotaciones de minerales Se advierte una
equiparación del habitante extranjero al nacional, igualdad posteriormente
repetida en otras disposiciones.
Una importante medida de
gobierno fue adoptada por el director Gervasio Antonio
de Posadas, estableciendo disposiciones generales para la
fundación de pueblos. Debido a una comunicación del alcaide,
la Hermandad
de Rosario, cura párroco Tomás Gomensoro,
el director Posadas estimó
apropiada la ocasión para establecer las disposiciones
generales observables en todo el país al disponerse la fundación de pueblos
de campaña, que eran:
-determinación de un área, de media legua
cuadrada, prefiriéndose esta forma geométrica por mejor
adaptarse a la división ulterior;
-todo el terreno debía ser adecuadamente
mensurado partiendo del centro de la
Plaza del mismo pueblo;
-la división era fija e inalterable;
-las fincas debían tener una extensión de
cuatro cuadras cuadradas, de a 150 varas, dejando
espacio para un camino espacioso;
-por bando comunicábase el destino de esas
fracciones para labranza;
-la enajenación también comunicada por bando
se concertaría al precio establecido;
-los pobladores preexistentes y los nuevos
compradores debían destinar las tierras a las tareas de
agricultura;
-el agricultor comprendido estaba exceptuado por
10 años de pagar diezmos y tasas de los granos;
-formación de una comisión arbitral y
asesora.
En 1.817 se adjudicaron concesiones de tierra públicas a los nuevos
pobladores de la "frontera", repartición gratuita con
cargo de auxiliar durante los primeros cuatro años del
establecimiento de la autoridad (decreto del 22/7/1817),
y más tarde se autorizó, también bajo el gobierno de Pueyrredón,
la entrega en donación, de terrenos baldíos que denuncien,
con obligación de poblarlos dentro de los primeros cuatro meses de otorgamiento
(decreto del 15/11/1818) Y así se
siguieron distribuyendo tierras públicas.
Un decreto de Sarratea
efectuando donación de tierras ubicadas en el "Rincón del Toro",
hecha al general Eustaquio Díaz, parece haber sido el
primer antecedente de entrega de tierras públicas como retribución
por servicios prestados.
La década de 1.810 fue pródiga en el nacimiento de
todas las formas por las que el embrionario Estado nacional
se expropiaría a sí mismo, voluntariamente, tierras públicas:
donaciones, mercedes, ventas, concesiones gratuitas, cesiones, premios, ventas con
pago de mejor fortuna. Ese período de 1.810 a
1.820 merece ser analizado desde el punto
de vista histórico y económica, porque lenta, pero firmemente, se va parcelando
el patrimonio inmobiliario público,
d) Enfiteusis
En
los anales históricos y económicos argentinos el régimen de la enfiteusis representa
un hecho de encendida y palpitante controversia cuyos ecos aún no se han acallado
y no es aventurado afirmar su perdurabilidad. La enfiteusis rivadaviana
¿fue buena?, ¿fue mala?, ¿fue un acierto que impulsó el
progreso para el país o fue un grillete que impidió
un crecimiento económico más acelerado, de mayor expansión, de naturaleza más
firme?, ¿persiguió el bien general del país o sólo el beneficio de ciertos privilegiados?
Éstos son algunos de los interrogantes que, cual teas encendidas, aún hoy atizan
los criterios.
Ilustres gobernantes y
pensadores fustigaron la enfiteusis: Mitre, Sarmiento,
Alberdi, Vélez Sársfield, Lobos.
Al tratarse el proyecto de enfiteusis en la Asamblea General Constituyente,
los diputados Eusebio Agüero y Francisco
Delgado firmaron el informe de la comisión aconsejando la aprobación
del proyecto de enfiteusis.
Otros autores: Andrés
Lamas, Nicolás Avellaneda, Alfredo L. Palacios, Osvaldo Magnasco,
Carlos Tejedor, admiran y ponderan la enfiteusis. El doctor
Cárcano
le encuentra brillantes méritos, concepción original,
excepcionales circunstancias de inspiración y hermosa creación,
pero sostiene la eliminación de la enfiteusis de las instituciones
agrarias porque el país requería un grado de desarrollo más adelantado, y Avellaneda
afirma:
¿Dónde está el genio de Rivadavia?, preguntan
algunos. Está con Soria, navegando el Bermejo, con los pobladores del desierto, disputándolo a los salvajes;
con sus ministros en el Congreso, dictando
sabias leyes. Está en todas partes. Había en aquel tiempo una frase que, convertida en proverbio, se había introducido en el
idioma de todos. Es necesario forzar el tiempo, se decía. Es necesario actualizar el porvenir,
agregaban otros. Esas palabras mostraban el espíritu de un hombre poseyendo un
pueblo, revelaban un pueblo que rompía sus tradiciones de educación y de origen, para vivir, tal vez contra su voluntad,
del genio de un gran hombre.
El doctor Alfredo
L. Palacios ha expresado: "Rivadavia con su enfiteusis
producía la más
radical innovación social de su siglo que sólo era factible en América, donde
se disponía de
grandes extensiones de tierra despoblada. El más grande de los héroes civiles
de nuestra historia, precursor de Henry
George, abogó en nuestro país por la propiedad colectiva de la tierra.
Sostengo que el sistema rivadaviano es aplicable a nuestro país, y debe aceptarse
subsidiariamente".
Brevemente referidos,
los antecedentes de la ley fueron los siguientes. Una corriente
doctrinaria atribuye a Manuel Belgrano el carácter de
precursor de la enfiteusis por
su artículo publicado en el número 17 del Correo de Comercio, el 23 de junio de 1810, bajo
el título de "Agricultura",
en el que convencido del estado de postración del campo y
aspirando a los progresos de la
Patria , a obtenerse mediante labradores que sean propietarios
o cuasi propietarios, afirma:
Se deja ver cuán importante sería que se obligase
a éstos (los poseedores de tierras por repartimientos) no a darías en
arrendamientos, sino en enfiteusis a los labradores, propiamente tales, que todos sabemos es como un casi dominio
directo, para que se apegasen a ellas, y trabajasen como en cosa propia, que sabían sería el sostén de su
familia por una muy moderada pensión; y seguramente muy pronto por este medio
nos presentaría el campo que nos rodea, una nueva perspectiva, subrogando este medio justo a la propiedad.
La enfiteusis mencionada por Belgrano
es la que existía en el Derecho
Romano –del griego “emphyteusis”,
“eu” y “phiyteucin”, plantar- y que el codificador doctor Vélez Sarsfield
glosa en su nota al art.
2503 del Código Civil, al
enumerar los derechos reares
Suprimimos también el derecho enfítéutico, o lo que
en España se llamaba censo enfítéutico. La enfíteusis era la concesión de un fundo que una de las partes
entregaba a la otra a perpetuidad o por un largo tiempo, con cargo de mejorarlo por construcciones o
plantaciones, y de pagar un canon
anual. La enfíteusis se distingue por un doble efecto: por una parte, el
enfíteuta se obliga a pagar al cedente
del terreno el canon enfítéutico, lo que parece demostrar que la propiedad
permanece en poder de éste, y por otra parte, el enfíteuta adquiere un derecho
real. Ejerce las acciones
posesorias y petitorias, puede enajenar su derecho, constituir hipotecas en el
fundo, o imponerle servidumbres. Y
ciertamente que estos y otros derechos semejantes no se derivan de un
arrendamiento. Ellos demuestran, al contrarío, la transmisión de un derecho
real. No es venta de un usufructo,
pues éste se extingue por la muerte del usufructuario, y el derecho enfítéutico
pasa a los herederos. No es
venta, tampoco, de una propiedad, porque se debe pagar una pensión anual, y el acreedor lleva el nombre de señor directo en
quien el enfíteuta mismo reconoce el derecho de propiedad.
La enfiteusis argentina no era la enfiteusis romana o española,
que tenían por base la tierra como propiedad privada, exclusiva,
perpetua. La tierra era propiedad del Estado. El canón pagado por el enfiteuta era un
ingreso particular del propietario de las tierras; en tanto
que por la ley argentina tenía una finalidad social al ingresar como recurso financiero
estatal. De allí su origen de la disposición del artículo 4 de la Constitución Nacional. El enfiteuta, según
las leyes romana y española, no podía transferir por la venta sus
derechos, sin someterse a una verdadera expoliación -dice Avellaneda-, tan ruinosa como
humillante; el enfiteuta debía pagar el laudemio al dueño principal, en
retribución de su asentimiento, que debía preceder a la venta.
En cambio en la ley argentina: "El enfiteuta -decía el doctor Agüero- nada pagará, llegado el caso;
porque lo contrario sería ponernos
en pugna con los principios políticos y sociales que nos rigen".
Los antecedentes de la
implantación de la ley de enfíteusis
en la Argentina
fueron, brevemente expuestos, los siguientes: La Convención del Pilar (1.820) puso fin al estado de anarquía
imperante en el país. Ramírez degollado por una fracción
de Bedoya:
el coronel Lucio
Mansilla tenía pacificado a Entre
Ríos v en las restantes provincias -Buenos
Aires.
Corrientes. Santiago del Estero, Tucumán. Salta. Córdoba. Mendoza y San Juan-eran
evidentes los propósitos progresivos y la intención de llevar adelante una
reforma completa de las leyes, en los hábitos y en los
establecimientos que había dejado el régimen
colonial, según describe López.
Es entonces cuando reaparece en
nuestro país Rivadavia luego de seis años de residencia
en Europa. Llega en mayo de 1821 junto con Manuel
José García. El Gobernador de la provincia de Buenos Aires. General Martín
Rodríguez, puso los ministerios de Gobierno
y de Hacienda a cargo de Rivadavia y de- García, respectivamente,
dado que -refiere el historiador López- la opinión pública los
señalaba como los dos hombres más capaces, de dirigir el Estado Y de fundar el gobierno libre y conservador que todos
apetecían: y en verdad, que nunca pudo haber dos hombres de Estado
más competentes, que entraran al poder con acción propia, más desembarazante, ni
con una conciencia más completa de su importancia y de su popularidad
El desenvolvimiento político y
económico que concluyo en la ley de
enfiteusis reconoce otros antecedentes:
-reconocimiento como Fondo Público Nacional el capital de 15 millones de pesos, hipoteca en
garantía, para el pago de dicho capital y de sus intereses, las rentas públicas,
ordinarias y extraordinarias, las tierras y los demás inmuebles de propiedad
pública (15-11-1825);
-consolidación de la deuda pública interior
del Estado nacional, anterior al 1° de febrero de 1820 procedente de
suplementos, o servicios a objetos nacionales, y acreditados
con documentos originales, quedando especialmente hipotecadas para garantizar
el pago del capital e intereses de la deuda nacional, las tierras y demás inmuebles
de propiedad pública, cuya enajenación se prohíbe en todo el territorio de
la Nación (17-2-1826). Ésta es la célebre
inmovilización de tierras y su afectación para la garantía de
la deuda nacional;
-proyecto de enfiteusis
suscripto por Bernardino Rivadavia, como presidente de la República ,
y Segundo
Julián de Agüero, ministro de Gobierno (7 de abril de 1826).
El proyecto fue profundamente
analizado e intensamente discutido. La Comisión de Hacienda integrada por Eusebio
Agüero, Francisco Delgado y Dalmacio Vélez Sársfield
emitió informe afirmando que el proyecto era una "combinación feliz de lo que permiten las circunstancias, de lo que exigen las necesidades del
erario y de lo que puede meditarse
para promover con mejor suceso, los adelantos de la industria nacional; que el (la) enfiteusis es el
único recurso que resta para hacer las tierras productivas"
El ministro Agüero
dejó bien establecido que la enfiteusis proyectada se apartaba del
precedente del derecho romano y era una institución jurídico-económica
inferior al dominio, pero superior al arrendamiento, y aclaró
debidamente que la enfiteusis
era sólo por el término de 10 años, a cuyo término el Congreso dictaría legislación
al respecto, sobre la cual, entonces -mayo de 1826-, "nadie
puede decir lo que hará el Congreso, ni lo que debe hacer", y que la institución
aspiraba a darle al enfiteuta un mejor derecho para adquirir la
tierra bajo su explotación, ventaja que no dispone el arrendatario. La
finalidad de la ley
fue eminentemente fiscal y económica; fiscal para allegar
recursos al Estado, para encarar una
obra de conjunto, y económica en cuanto movilizaba las tierras, abría a
todo el que quisiera la posibilidad de obtener fracciones para trabajar, y
ambas -fiscalidad y
economía- en vista del progreso de la nación y del Estado.
El ministro Agüero
exclamaba enfáticamente:
"¡Dar
las tierras y privarse el Estado del
único recurso que tiene para crear las rentas necesarias, para hacer frente a
los enormes
gastos que necesita la
República , para la guerra en que está empeñado el honor nacional!"
Optaba el gobierno por la enfiteusis adaptada a la época porque las tierras-decía el ministro Agüero— habían sido ofrecidas en
venta "y nadie las quería a 25 pesos la legua y hoy valen 2,
3 mil pesos y más"
El diputado Eusebio
Agüero sostuvo que la venta era imposible por carencia de capitales
y los peligros de la especulación y el monopolio, pues los especuladores en la agricultura
requieren menos capitales que en todas las demás industrias.
La única modificación
introducida al proyecto originario fue el relativo al plazo, que se
elevó a 20 años en razón de las argumentaciones expuestas: la guerra exterior,
la guerra interior contra los indios, la falta de mano de obra, el tiempo que
se necesitaba para instalar los establecimientos, el tiempo que
demandaba la explotación de ganadería, la
recuperación de las inversiones hechas por los enfiteutas en aquellas
tierras (casas, aguadas, galpones,
emparejamiento del terreno).
-dar las
tierras públicas en enfeteusis por 20 años a contar del 1 de enero de 1827;
-canon
8 % las de pastoreo, y 4% las de pan llevar,
por los primeros 10
años, por el período restante resolvería la Legislación Nacional ;
-valor de las tierras establecido por un “jury” de 5 propietarios; mediando reclamación del Fisco, o del enfiteuta. Intervendría un segundo “jury” se 5 miembros;
-canon
pagadero desde la posesión; el correspondiente al primer año, se pagaría por mitades en los dos años siguientes.
Serios reproches se han
formalizado a la enfiteusis. La Ley no determinaba
extensión ni número de fracciones. Al tratarse el proyecto el doctor Portillo
advirtió al Congreso que se
dejaba el paso libre a las grandes acumulaciones de tierras, al mismo tiempo
que Para dar una autoridad a sus palabras repitió la célebre frase de Plinio:
"latifundia
Romam Perdederunt", Roma sucumbió bajo el peso de las grandes propiedades,
respondiéndole el ministro Agüero: " Si el canon fuera extremadamente ínfimo los terrenos se
abarcarían en pocas manos, sin que fuerza alguna alcanzase a impedirlo. Pero, según lo
propone el proyecto, ¿quién querría pagar tanto por un terreno que ha de mantener inculto? No
habría en esto una especulación posible ni racional",
respuesta que Avellaneda calificó de luminosa y
acertada.
Otra de las impugnaciones
fueron concernientes a los beneficiarios de la enfiteusis: las mismas personas que estaban
en el BANCO DE DESCUENTOS -vinculadas con
el empréstito Baring-, en la COMPAÑÍA DE MINAS
FAMATINA, y los interesados en la sanción de la
política bancaria y financiera.
El ingeniero agrónomo Emilio
A. Coni afirma:
"La tierra del Estado había servido para que la
gente de la ciudad denunciara tierras ya pobladas, y se transformara así el
denunciante en arrendador, lucrando a costa de la ignorante gente de la campaña.
Ochenta y cinco enfíteutas estancieros, detentaban
919 leguas de tierra en cuya posesión habían entrado sin desembolsar un centavo, sin pagar el canon. Otros
habían negociado sus concesiones,
embolsado dinero ganado en la transferencia, pero sin haber pagado un real al gobierno. Y otros 86 enfíteutas de pan llevar más
modestos, detentaban 84 leguas de tierra. En total más de 1 000 leguas, por concesión directa o por
transferencia, se concentraban en poder solamente de 161 personas.
Existían enfíteutas con 80 y 100 leguas de campo,
merced a la imprevisión de la ley y del gobierno, que había permitido la libre transferencia. Pero también
existían concesiones directas de 30 y 40 leguas"
Y el autor citado -Emilio
A. Coni- transcribe una relación de los terrenos concedidos a
los enfiteutas desde el 27 de
setiembre de 1824 hasta el 1 ° de
mayo de 1827, referida a los partidos de Cañuelas, Magdalena, San Isidro, Pilar, Lujan, Monsalvo, Lobos, Navarro, Salto, Rojas,
Exaltación de la Cruz ,
la Matanza ,
Chascomús, San Vicente, Pergamino,
Guardia del Monte, Qüilmes, San José de Flores, Ranchos y Areco,
y consigna extractos de testimonios de escrituras
de enfiteusis, y extractos de la razón de los expedientes pasados al Estado por individuos que -prudentemente sólo individualiza con las iniciales en cada partido
bonaerense- poseían tierras del Estado, advirtiendo que los que llevaban canon de $ 80
eran al norte del río Salado y los de $ 40 al sur del mismo.
Jacinto Oddone
menciona la creación e implantación del "Gran
libro de la propiedad
pública" -puesto en vigencia mediante decreto del 30 de junio de 1.826-, en el Que
debían registrarse todas las escrituras de los terrenos
concedidos en enfiteusis bajo apercibimiento de no reconocerse valor alguno a
las escrituras no inscriptas, y consigna alfabéticamente la nómina de
enfiteutas que obtuvieron tierras desde el año 1.822 hasta 1.830,
determinando ubicación y superficie en leguas cuadradas.
El singular mérito que reviste
la iniciativa de Rivadavia y de Agüero es la conservación
del patrimonio fundiario de la nación. La enfiteusis
no dispersó el acervo territorial público sino que lo mantuvo
cohesionado. Rivadavia, Agüero y la ley de enfiteusis
fueron respetuosos del curso de la historia nacional. Con ejemplar sentido de responsabilidad
política y una cabal noción de los límites del gobernante y del gobierno, entonces
encarnado en una sola persona, el presidente de la república, no procedieron con
olvido del pasado y del futuro nacionales. El respeto hacia la historia radica
en que fue mantenido incólume el caudal inmobiliario
heredado de los gobiernos precedentes desde la Junta de Mayo; el respeto al Estado de la época -1.826- se traduce en que no se arrogó
Rivadavia
una omnipotencia gubernamental, para decidir por sí y ante sí la privatización
del principal renglón patrimonial: las tierras públicas. Fundamentalmente: el respeto
hacia las generaciones argentinas del futuro -pueblo y gobernantes , a las que dejó
intacto su capital en tierras públicas para que fuera dispuesto en la forma,
por los medios, y los procedimientos considerados más
apropiados a las necesidades del Estado argentino
del futuro y que entonces no se podía avizorar Las palabras elocuentes del ministro
Agüero
encierran toda una filosofía política, y una magistral lección, respecto del futuro
argentino por la que nadie puede comprometer, obligar, gravar o de cualquier
otra forma sustraer de sus legítimos titulares:
"Nadie puede decir lo que hará el Congreso ni
lo que deba hacer"
Hasta el mismo plazo inicial —veinte años— es una fracción mínima frente a la perpetuidad
del Estado. Pero la virtud esencial
de la enfiteusis es que se
conservó el patrimonio territorial del Estado, aun cuando el presidente de la República pudo
haberlo enajenado por cualquier título.
La enfiteusis fue modificada sustancialmente. La concesión de
suertes de quintas o chacras en los ejidos de los pueblos de campo fue limitada
a un solo lote por individuo (14-5-1827); un proyecto del coronel Manuel Dorrego,
ulteriormente convertido en ley redujo a diez años el plazo de
la enfiteusis de las tierras de pastoreo;
el canon se hizo fijo en el 2 % sobre el valor de las tierras y la tasación de
las mismas no se haría por el sistema de jury sino
establecida por ley $ 3.000 la legua cuadrada al norte del río Salado y
$ 2.000 al sur de este río, y se limitó a 12 leguas
cuadradas la adjudicación a un solo individuo, excepto la
acumulación por compra o herencia. Bajo el gobierno de Juan Manuel
de Rosas la legislatura autorizó la venta de
propiedades públicas hasta la cantidad de un millón de pesos
moneda corriente, iniciándose así el sistema que había de
seguirse hasta fines del siglo, por todos los gobiernos indistintamente. Coni, refiere:
"Rosas, como todos sus antecesores, expide
también su decreto sobre recaudación de canon, pero con una diferencia fundamental: y es que, por primera vez,
ese decreto no iba a quedar en letra
muerta. Los enfiteutas encontraron quién les hiciera cumplir los compromisos a
que se habían obligado. Y en su
decreto—8 de noviembre de 1832- dice Rosas que a pesar de ser el canon sobremanera moderado, a pesar de las ventajas de que
gozan los enfiteutas, 'no ha podido conseguir hasta ahora la recaudación de tan importante ramo' El
enfíteuta que no abonase el canon en el plazo señalado—en los primeros tres meses de cada año, canon
vencido—perdía el dominio útil,
debiendo entregar los títulos y quedando el gobierno libre de entregar el
terreno a otro." ' '*
No hay comentarios:
Publicar un comentario