Municipalidad de Magdalena C/ Shell Capsa y otros

Municipalidad de Magdalena C/ Shell Capsa y otros

A C U E R D O

          En la ciudad de La Plata, a 10 de setiembre de dos mil tres, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores Soria, de Lázzari, Negri, Roncoroni, Hitters, Genoud, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B. 57.700, “Montes de Oca, Beatriz Emma y otra contra Municipalidad de Magdalena. Demanda contencioso administrativa”.

A N T E C E D E N T E S

          I. Las actoras, Beatriz Emma Montes de Oca y Lilian Zapiola, por apoderado, promueven demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de Magdalena solicitando la anulación de las Resoluciones del 28‑XII‑1995, por las que se dispuso que no se les renovaría su designación como personal temporario jornalizado, y las de fecha 11‑IX‑1995 y 12‑IX‑1995 que rechazaron los recursos de revocatoria interpuestos.

          Piden la reincorporación en el cargo, el pago de las remuneraciones dejadas de percibir ‑con más actualización monetaria e intereses hasta su reingreso‑ y reclaman reparación por el daño moral.

          II. Corrido el traslado de ley, se presenta la Municipalidad de Magdalena oponiéndose a la admisibilidad de la pretensión, y contesta la demanda solicitando su rechazo con costas.

          III. Agregadas las actuaciones administrativas, el cuaderno de prueba y alegato de la parte actora, y encontrándose la causa en estado de ser resuelta, corresponde plantear y votar las siguientes

C U E S T I O N E S

          1a. ¿Es fundada la oposición a la admisibilidad de la pretensión?

           Caso negativo:

          2a. ¿Corresponde hacer lugar a la pretensión?

V O T A C I O N

          A la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo:

          I. Las actoras pretenden la anulación de las resoluciones del Intendente Municipal de Magdalena, antes señaladas, a través de las cuales se dispuso que no se les renovaría su designación como personal temporario jornalizado, ambas notificadas mediante cartas documento de fecha 28‑XII‑1995.

          Contra la decisión que ellas adoptaron, el 3‑I‑1996, las ahora accionantes presentaron recursos de revocatoria, en los que sostenían que al momento del despido contaban con estabilidad laboral. Posteriormente, los días 15 y 16 de abril de 1996 respectivamente, ampliaron los fundamentos de sus impugnaciones.

          Por último, con fecha 11‑IX‑1996 y 12‑IX‑1996, los remedios recursivos intentados por las demandantes fueron desestimados por la autoridad comunal.

          II. En su contestación de demanda, la Municipalidad se opone a la admisibilidad de la pretensión, afirmando que con ella se impugnan resoluciones que han quedado firmes por haberse omitido la tempestiva deducción de los recursos con las formalidades exigidas por la Ordenanza General 267/1980 de Procedimiento Administrativo Municipal (en adelante O.G. 267/1980).

          Señala que para ser admisible, el recurso de revocatoria debe fundarse por escrito e interponerse dentro de los diez días ante la autoridad que pronunció el acto atacado (art. 89, O.G. 267/1980).

          Agrega que, en el caso de autos y a los fines impugnativos, no bastó la genérica mención efectuada por las actoras al presunto derecho a la estabilidad laboral que les asistía. De allí que, entienda ajustado a derecho la desestimación de los recursos administrativos con fundamento en lo prescripto por el art. 90 de la citada Ordenanza General.

          III. De las actuaciones administrativas acompañadas a la causa surge que las actoras, al ser notificadas de la decisión del Intendente de no renovarles sus designaciones, presentaron notas calificadas como recursos de revocatoria (v. cartas a fs. 7 del exp. adm. 4070‑314/1996 y fs. 17 de esta causa; fs. 2 y 6 del exp. adm. cit.).

          El 15 y 16 de abril de 1996 ampliaron los fundamentos de cada presentación y solicitaron pronto despacho (fs. 10 y 19/20 del exp. adm. cit.).

          Previo dictamen de Asesoría Letrada del municipio, la Municipalidad rechazó, mediante las ya referidas resoluciones de los días 11‑IX‑1996 (el de Zapiola) y 12‑IX‑1996 (el de Montes de Oca) (fs. 13 y 22, exp. adm. cit.) las impugnaciones que ellas habían efectuado.

          IV. En oportunidad de contestar el traslado sobre la oposición a la admisibilidad de la pretensión efectuado por la accionada ‑fs. 54/59‑ las demandantes se remitieron a los argumentos expuestos en su escrito de inicio, donde afirman que los recursos presentados contienen una clara y expresa censura del acto cuestionado, en función de lo que entendieron era una afectación a la invocada estabilidad (fs. 63).

          Agregan que al tiempo de dictarse los actos desestimatorios, habían ampliado y especificado las razones por las cuales consideraban que gozaban de estabilidad en sus empleos.

          V. La Municipalidad de Magdalena asienta su reparo a la admisibilidad de la pretensión, en el consentimiento de los actos separativos que se derivaría de la ausencia de fundamentación suficiente en los recursos administrativos (arg. art. 90 de la O.G. 267/1980).

          Considero que, en la especie, la apuntada falencia, no ha sido absoluta, por lo cual no llega a enervar la eficacia impugnativa de los recursos interpuestos. Hay que descartar, pues, la configuración de un supuesto de consentimiento del acto administrativo (arg. art. 14, C.P.C.A.) como alude la demandada.

          La aplicación del principio de informalismo o formalismo moderado a favor del interesado en el trámite administrativo (doct. arts. 39 primer párrafo, 69, 75, 88 y concordantes de la O.G. 267/1980) permite soslayar los reparos formales opuestos a la admisibilidad de la pretensión.

          Como es sabido, aquel principio, que salvaguarda la debida defensa de los derechos que el art. 15 de la Constitución provincial asegura en todo procedimiento administrativo, posibilita, además, la subsanación de defectos formales en que puedan incurrir los administrados, para dar primacía a la verdad jurídica objetiva y a la legalidad objetiva (doct. causas B. 48.137, “Verdún”, sent. de 20‑III‑1984, “Acuerdos y Sentencias”, 1984‑I‑10; B. 52.262, “Solanas”, sent. de 1‑X‑1991, “Acuerdos y Sentencias”, 1991‑III‑424; B. 55.910, “Llorente Hnos.”, sent. de 28‑IV‑1998, D.J.B.A., 155‑283; entre muchas otras).

          Cierto es que su aplicación reconoce limitaciones, particularmente en materia recursiva (v. gr. art. 74, O.G. 267/1980), mas también parece incuestionable que, cuando se trata de ponderar la completitud argumental del recurso y éste satisface mínimas exigencias en orden al motivo del rechazo al acto recurrido, parece razonable abrir paso a la dispensa formal (doct. causa B. 52.642, “Silva de Oleastro”, sent. de 25‑IX‑1990) en vez de favorecer el temperamento más riguroso, que inhibe la revisión de la cuestión material controvertida por el interesado.

          Solución que, en la especie, se impone sin hesitaciones a poco que se repara en las siguientes circunstancias coadyuvantes: (i) las presentaciones efectuadas por las recurrentes, si bien escuetas y genéricas, eran fácilmente inteligibles en cuanto al motivo y propósito que las sustentaba; (ii) las recurrentes no contaron con asistencia profesional en sede administrativa, y, (iii) de la admisión de la eficacia impugnativa de tales presentaciones recursivas, depende la procedibilidad de la acción judicial ulterior.

          De allí que en este punto también cobre virtualidad, en apoyo de la solución propiciada, el principio in dubio pro actione o favor actionis (C.S.J.N., Fallos 311:689; 312:1017; 312:1306; entre otros; esta Suprema Corte, Causa B. 51.979, “Choix”, sent. de 21‑VI‑2000) que se halla comprendido en la amplia regla de accesibilidad jurisdiccional que fluye del citado art. 15 de la Constitución de la Provincia.

          Las interesadas expresaron en forma indubitable y en tiempo oportuno su voluntad de cuestionar el acto recurrido. Objetaron el obrar municipal, al manifestar que se consideraban amparadas por una situación subjetiva estable. Posteriormente, junto con el pronto despacho de sus presentaciones, ampliaron los fundamentos (fs. 10 y 19 del exp. adm. cit.) del planteo primigenio. Ello puso en evidencia una clara conducta de las recurrentes orientada a la impugnación de los actos del Intendente municipal.

          Por las consideraciones anteriores, no puede prosperar a oposición a la admisibilidad de la pretensión realizada por la autoridad demandada.

          Voto, así por la negativa.

          Los señores jueces doctores de Lázzari, Negri, Roncoroni, Hitters y Genoud, por los fundamentos del señor Juez doctor Soria, votaron a la primera cuestión en el mismo sentido.

          A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo:

          I. Relatan las actoras que fueron designadas como personal jornalizado en el Hospital Subzonal General de Agudos de Magdalena en el año 1987, cumpliendo jornadas completas de más de cuarenta horas semanales.

          Señalan que desarrollaron sus tareas en forma continua desde 1987 hasta que, sorpresivamente, el 28‑XII‑1995 se les notificó su cese.

          Afirman que desde la fecha de sus nombramientos se produjeron prórrogas continuas de sus designaciones sin su intervención o conformidad.

          Sostienen que tanto el acto que dispuso su cesantía como los que la ratifican son ilegítimos por considerar que violan lo establecido por el art. 5 de la Ordenanza 510/1988 del Partido de Magdalena.

          Manifiestan que esto es así, por cuanto según dicha norma, los agentes municipales adquieren estabilidad automáticamente transcurridos seis meses de su designación de no mediar oposición, con la salvedad del personal que se destine al cumplimiento de trabajos temporarios, eventuales o excepcionales.

          Concluyen manifestando que se han desnaturalizado normas legales destinadas a regir situaciones de transitoriedad con el propósito de desconocer la estabilidad y las cláusulas constitucionales que la consagran. La Municipalidad habría así desconocido la función y relación existente mantenida durante casi diez años con la comuna accionada.

          II. Al contestar la demanda, la Municipalidad de Magdalena formula su interpretación del régimen normativo aplicable. Señala que el art. 5 de la Ordenanza 510/1988 establece que el personal jornalizado deberá ser incorporado a la planta permanente, siempre que haya prestado servicios ininterrumpidos durante seis (6) meses, pero deja sujeto el beneficio a la existencia de vacantes presupuestarias, y siempre que las mismas no hubiesen sido congeladas por disposición legal pertinente.

          Por otra parte, aclara que del presupuesto de gastos del ejercicio correspondiente al año 1987 no surge la existencia de vacantes en la categoría inicial del reagrupamiento correspondiente a la planta permanente y que ello no fue alterado en los presupuestos posteriores.

          Agrega que para que se adquiera la estabilidad, las vacantes deben ser cubiertas por concurso o examen de competencia.

          Destaca que el Estatuto para el Personal Municipal (Ordenanza 510/1988) clasifica en dos grandes grupos al mismo: a) de Planta Permanente; y b) de Planta Temporaria. En este segundo grupo, donde se ubican las reclamantes, el art. 103 dispone que dicho personal “...podrá ser dado de baja” por el Departamento Ejecutivo o Concejo Deliberante ‑según corresponda‑, cuando razones de servicio así lo aconsejen.

          Señala que la decisión municipal de no renovación o prórroga de su actividad como personal no estable, no importa una cesantía o cese de servicios, sino que lo que se produce es el vencimiento del plazo de las designaciones temporarias y sujetas a plazos establecidos por actos administrativo. Por tanto, no es pertinente la invocación de situación de empleados de planta permanente.

          Indica, por fin, que tal situación legal encuentra concordancia con lo sustentado por este Tribunal, acerca de que los agentes mensualizados y jornalizados se hallan incorporados a un régimen de excepción, citando jurisprudencia que considera aplicable al caso.

          III. Conforme se desprende de las constancias agregadas a la causa, las actoras Zapiola y Montes de Oca fueron designadas por la Municipalidad de Magdalena como “personal jornalizado”, mediante decretos de fecha 28‑IX‑1987 y 6‑X‑1987, respectivamente, los que obran glosados a fs. 1/2 de los presentes obrados.

          La designación de las actoras fue sucesivamente prorrogada por el municipio demandado hasta el 28‑XII‑1995, fecha en que se les comunicó que no sería renovada “la designación como Personal de la Planta Mmunicipal ‑PERSONAL TEMPORARIO JORNALIZADO‑ (arts. 91 y 103 de la Ordenanza 510/1988)”, lo que surge de las cartas agregadas a fs. 17 y 25.

          Ambas actoras cuestionaron ‑primero en sede administrativa y posteriormente en la instancia judicial‑ la extinción de la relación de empleo notificada por la Municipalidad accionada, fundando su reproche en la violación a la estabilidad laboral que afirman ostentar.

          IV. Adelanto que la demanda no puede prosperar, por los fundamentos que paso a exponer.

          a. Ha quedado suficientemente acreditado en autos que las actoras fueron designadas por el municipio demandado como “personal jornalizado”. Ellas integraban en consecuencia, la planta temporaria, conforme lo dispuesto por el art. 16 de la Ordenanza 510/1988 de la Municipalidad de Magdalena (v. fs. 3, 7 y 7 vta. exp. adm. 4070‑314/1996; fs. 1, 2 de esta causa).

          b. A su vez, la Ordenanza 510/1988 supedita el pase del citado tipo de personal a la planta permanente, a la existencia de vacantes presupuestarias (art. 5º de la Ord. cit.). Tal circunstancia no ha sido acreditada en autos por las actoras, sobre quienes pesaba la carga de probar las afirmaciones contenidas en la demanda (arts. 25, C.P.C.A.; 375, C.P.C.C.).

          c. Por otra parte, la antigüedad en el nombramiento de las actoras en carácter de personal temporario, no era computable a los fines de adquirir la estabilidad que prescribe el art. 5º inc. a) del Estatuto aplicable. Su situación laboral, por el contrario, se hallaba alcanzada por lo dispuesto en el art. 90 de dicho cuerpo normativo.

          d. Así las cosas, la decisión del municipio de no prorrogar las designaciones se encuadra debidamente en lo prescripto por el art. 103 de la Ordenanza 510/1988 en tanto establece que dicho personal “...podrá ser dado de baja...cuando razones de servicio lo aconsejen”.

          e. De la reiterada jurisprudencia de esta Corte se desprende, como regla general, que el personal de planta temporaria ‑v. gr. agentes mensualizados y jornalizados‑ participa de un status de excepción, no poseyendo más derechos que los previstos, en modo expreso o razonablemente implícito, del régimen jurídico que ha disciplinado su incorporación y desempeño en la relación de empleo (causas B. 49.724, “Acuerdos y Sentencias”, 1987‑II‑421; B. 49.890, “Villalba”, “Acuerdos y Sentencias”, 1987‑III‑298; B. 50.547, “Acuerdos y Sentencias”, 1988‑II‑324; B. 51.827, “Palacios” y B. 51.829, “Agüero”, ambas sents. del 16‑XI‑1993 y especialmente B. 54.222, “Páez”, sent. del 11‑III‑1997, similar a la presente).

          f. En el marco establecido por su condición jurídica de agentes de planta temporaria, las actoras no han podido consolidar una relación de empleo estable ni aspirar a ejercer un derecho a ella por transformación de la preexistente situación de revista. Por tal razón, deviene impropio contar el tiempo de servicios que han prestado bajo tal régimen, a los fines del cumplimiento del plazo de seis meses fijado por el art. 5 de la referida Ordenanza 510/1988 (v. causa B. 54.222 cit.).

          g. Cabe concluir, pues, que la no renovación o extinción de la relación laboral examinada en autos, fue realizada válidamente, de acuerdo a la previsión contenida en el art. 103 del citado texto estatutario.

          Ello evidencia, en definitiva, que a las actoras Zapiola y Montes de Oca no les asiste el derecho invocado en sus pretensiones, lo cual determina la improcedencia sustancial de la demanda (arts. 1º y 28 inc. 3, C.P.C.A. y su doctrina).

          IV. Voto por la negativa.

          Costas por su orden (art. 17, C.P.C.A.).

          El señor Juez doctor de Lázzari, por los fundamentos del señor Juez doctor Soria, votó la segunda cuestión por la negativa.

          A la misma cuestión planteada, el señor Juez doctor Negri dijo:

          Discrepo con los votos que me preceden.

          Conforme surge de las constancias de la causa, ambas actoras prestaron servicios en el Hospital Subzonal de Agudos de Magdalena, en carácter de personal jornalizado.

          Dicha relación se mantuvo desde septiembre de 1987 hasta diciembre de 1995 en el caso de una de las coactoras, y desde octubre de 1987 hasta diciembre de 1995 en el otro caso.

          Ambas desarrollaron las tareas y funciones asignadas de manera regular e ininterrumpida.

          Estas circunstancias fácticas no se corresponden con las valoradas para sentenciar en los autos “Páez, Miriam contra Municipalidad de Magdalena”, B. 54.222 en el que hubo sólo un año de prestación de servicios desde la designación hasta la cesantía.

          En el caso de autos, el lapso de 8 años de desempeño como personal temporario, fue útil a los efectos de adquirir el derecho a permanecer en su respectivo empleo, toda vez que, reiterando la posición que sostuviera en causas anteriores (ver mi voto en causas B. 49.890, “Villalba”, sent. del 11‑VII‑1987, B. 50.547, “Zaragoza”, sent. del 31‑V‑1988) tales designaciones generan bajo determinadas circunstancias ‑como la de autos‑ una situación que resulta asimilable a la del personal estable.

          Y si bien no cabe duda que el derecho a la estabilidad en el empleo público no posee carácter absoluto, las normas reglamentarias no pueden llegar a alterarlo, lo que sucede con su aniquilamiento sustancial; principio éste que resulta enteramente aplicable en situaciones en que la garantía de estabilidad pretende ser desconocida mediante una conducta irrazonable y abusiva de la autoridad municipal.

          Voto por la afirmativa.

          A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Roncoroni dijo:

          Por idénticos fundamentos adhiero al voto del señor Juez doctor Soria y doy el mío por la negativa.

          Sin perjuicio de ello es dable señalar que no es aplicable a la relación laboral de las actoras con el municipio, el régimen de la Ley de Contrato de Trabajo, conforme el art. 2 inc. a) de la ley 20.744, por ellas invocado.

          En segundo lugar entiendo que si es aplicable al caso el precedente citado B. 54.222 “Páez, Miriam contra Municipalidad de Magdalena”, pues de las sucesivas prórrogas no puede nacer un mejor derecho, en virtud que en cada una de ellas el personal consintió seguir su relación laboral como temporario jornalizado, al no haberse opuesto reclamando su incorporación a la planta permanente, mucho menos en el caso de la agente Zapiola que consintió un cambio de tareas y destino en el año 1992 (fs. 15 y 16).

          En tercer lugar que no todos los agentes de la administración alcanzan el derecho a la estabilidad precisamente por ser atribución de los organismos determinar la cantidad de vacantes en cada una de las plantas (Permanente con estabilidad ‑en algunos regímenes también hay sin estabilidad‑ y Temporaria, que no la tiene).

          La ley 11.757 Estatuto para el Personal municipal (B.O. 2‑II‑1996), si bien posterior al cese, nos indica en su sección segunda capítulo segundo que siguen aun vigentes la diferencia de plantas y la limitación de derechos para los temporarios.

          Los señores jueces doctores Hitters y Genoud, por los fundamentos del señor Juez doctor Soria, votaron a la segunda cuestión por la negativa.

          Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente

S E N T E N C I A

          Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que antecede, por mayoría, se rechaza la demanda interpuesta.

          Costas por su orden (art. 17, C.P.C.A.).

          Por su actuación profesional en autos, regúlanse los honorarios del doctor Carlos Eduardo Rojas, en la suma de ... pesos (arts. 9, 10, 14, 15, 16, 22, 26, 28 inc. “a”, 44 inc. “b”, segunda parte y 54 dec. ley 8904/1977), cantidad a la que se deberá adicionar el 10% (ley 8455).

          Habida cuenta que los honorarios de los peritos deben adecuarse, además del mérito, importancia y naturaleza de la labor cumplida, a los emolumentos de los profesionales que han intervenido en la causa (B. 47.489, “Cegelec”, D.J.B.A., t. 119, p. 602; L. 44.096, “Taraborelli”, sent, 27‑XI‑1990), regúlanse los honorarios del perito Contador Leandro A. Puig Lomez, en la suma de ... pesos.

          Regístrese y notifíquese.